Avv. Francesca Maria Federici
4 Giugno 2013

Il superamento degli O.P.G.: una riforma possibile?

Osservazioni in margine alla deliberazione n. X/122 del 14 maggio 2013 della Regione Lombardia

Sul tema oggetto di queste note, cfr. anche G. Valvo, Il definitivo superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari: la delicata attuazione dell’art. 3-ter d.l. 211/2011, in questa Rivista, 21 novembre 2012.

1. La riforma in materia di ospedali psichiatrici giudiziari sembra aver fatto un piccolo passo in avanti, grazie ad una recente delibera della Giunta della regione Lombardia avente ad oggetto la approvazione del programma di utilizzo delle risorse destinate alla Regione Lombardia (…) per la realizzazione di strutture sanitarie extra-ospedaliere per il superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari ai sensi dell’art. 3-ter della d.l. 22 dicembre 2011, n. 211, conv. in l. 17 febbraio 2012, n. 9 (Delibera X/122, 14 maggio 2013, consultabile cliccando su download documento in calce alla pagina).

Appare forse opportuno ripercorrere, seppur sinteticamente, i passaggi fondamentali di una riforma che, ad oggi, è rimasta per lo più lettera morta.

Il processo di superamento dell’attuale realtà sanzionatoria prevista dagli artt. 222 e 219 c.p. (ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario e casa di cura e di custodia, di seguito o.p.g. e c.c.c.), ha preso formalmente avvio con il d.P.C.M. 1° Aprile 2008, volto a dare attuazione al d.lgs 22 giugno 1999 n. 230 relativo al “riordino della medicina penitenziaria”.

Con riguardo all’aspetto che a noi interessa, tale provvedimento stabiliva che fossero trasferite alle Regioni le “funzioni sanitarie afferenti agli ospedali psichiatrici giudiziari[1], ubicati nel territorio delle medesime” (art. 5): una previsione fortemente innovativa se si considera che, sino a quel momento, a parte l’eccezione rappresentata da Castiglione delle Stiviere, tutti gli altri o.p.g. dipendevano in toto dal Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria[2].

L’allegato C del citato d.P.C.M. prevedeva che la regionalizzazione, da realizzare entro il 2010, avvenisse in tre fasi: la prima fase doveva essere rappresentata dallo ‘snellimento‘ delle attuali strutture e ciò si sarebbe dovuto realizzare attraverso la dimissione dei soggetti la cui pericolosità fosse cessata o diminuita e il trasferimento in apposite sezioni attenuate degli istituti penitenziari dei soggetti ricoverati in o.p.g. per disturbo psichico sopravvenuto (art. 148 c.p.) o per accertamento di infermità psichica (art. 112 D.P.R. 230/2000).

La seconda fase avrebbe dovuto implicare la costituzione di macro-bacini, in modo tale che ognuno dei sei ospedali psichiatrici giudiziari diventasse il punto di riferimento per gli internati delle regioni limitrofe.

La terza fase, infine, avrebbe dovuto realizzare l’effettiva presa in carico, da parte dei servizi psichiatrici territoriali di ciascuno a regione, degli internati provenienti dal proprio territorio, valorizzando in tal modo la riabilitazione e il reinserimento nell’ambiente di appartenenza.

Il risultato, però, non è stato quello sperato: sono stati costituiti i macro-bacini senza che si fosse ottenuta l’auspicata diminuzione della popolazione internata[3].

Il mancato ‘snellimento’ della popolazione degli o.p.g. è presumibilmente dovuta a diversi fattori. In primo luogo, all’inadeguatezza dei servizi psichiatrici territoriali (Dipartimenti di salute mentale, di cui si dirà tra poco).

In secondo luogo, alla mancata costituzione negli istituti penitenziari di quelle apposite “sezioni o reparti a custodia attenuata”, che avrebbero dovuto ospitare i soggetti ricoverati ex art. 148 c.p. o 112. D.P.R 230/2000.

In terzo luogo, al mancato coordinamento delle regioni tra loro e con i Dipartimenti di salute mentale (d.s.m.): coordinamento necessario per il trasferimento degli internati nelle regioni di provenienza[4].

In definitiva, “il percorso programmato è rimasto largamente incompiuto, sebbene in misura diversa a seconda delle varie realtà regionali”[5].

2. Venendo ora alla seconda tappa della riforma, occorre fare riferimento alla previsione, contenuta nell’art. 3-ter d.l. 211/2011 (conv. in l. 17 febbraio 2012, n. 9), di un termine per il “definitivo superamento” degli o.p.g., fissato al 1° febbraio 2013. La previsione di un termine così vicino, seppur lodevole negli intenti, apparì immediatamente poco realistico. Secondo quanto stabilito dalla legge, le misure di sicurezza del ricovero in o.p.g. e c.c.c. a partire dal 31 marzo 2013 si sarebbero dovute eseguire “esclusivamente” nelle nuove strutture sanitarie disciplinate dalla legge de quo, da realizzarsi sulla base dei criteri attuativi contenuti in un decreto interministeriale da emanarsi entro il 31 marzo 2012 (e di fatto emanato il 1° ottobre 2012).

Peraltro, occorre osservare che, poco prima del 31 marzo 2013, il termine per la “chiusura” degli attuali o.p.g. è stato prorogato al 1° aprile 2014 con il d.l. 25 marzo 2013 n. 24 (conv. in l. 23 maggio 2013 n. 57).

3. Quanto al citato decreto attuativo del 1° ottobre 2012 (approvato dal Ministero della Salute di concerto con il ministero della Giustizia), esso si è ispirato ai tre criteri guida già previsti dall’art. 3-ter: a) esclusiva gestione sanitaria all’interno delle strutture; b) attività perimetrale di sicurezza e di vigilanza esterna, ove necessario in relazione alle condizioni dei soggetti interessati; c) destinazione delle strutture ai soggetti provenienti, di norma, dal territorio regionale di ubicazione delle medesime.

Per quanto riguardato, in particolare, il primo punto, ossia la caratterizzazione esclusivamente sanitaria, il decreto ha stabilito, da un lato, l’obbligo di attenersi in sostanza ai regolamenti ospedalieri (da ciò il divieto di fumare negli spazi interni; la dotazione di arredamenti idonei come, ad esempio, i materassi ignifughi; l’implementazione di protocolli relativi alle modalità di conservazione dei medicinali, ecc.); dall’altro, l’esclusione dall’organico delle nuove strutture degli agenti di polizia penitenziaria, che attualmente rappresentano la maggioranza degli operatori negli o.p.g., fatta eccezione per Castiglione delle Stiviere. Per effetto di questa disposizione, nelle nuove strutture lavorerà esclusivamente un’équipe multi-professionale di infermieri, operatori socio-sanitari, psichiatri, educatori e psicologi con una formazione specializzata: ciò, evidentemente, allo scopo di enfatizzare il ruolo della cura rispetto al controllo e alla custodia.

Un’ulteriore disposizione, contenuta nel decreto in esame, è poi costituita dall’individuazione di un limite dimensionale che le nuove strutture dovranno rispettare: esse, infatti, non potranno ospitare più di venti persone, al fine di garantire un programma di cura il più possibile individualizzato.

4. Veniamo ora all’ultima tappa della riforma, ossia alla Delibera della Giunta lombarda che qui pubblichiamo. Tale provvedimento si iscrive all’interno della procedura di riparto dei fondi stanziati dall’art. 3-ter d.l. 211/2011, proprio in vista dell’attuazione della riforma[6].

La Giunta della Regione Lombardia, con delibera n. X/122 del 14 maggio 2013, ha approvato tale programma di utilizzo delle risorse destinate alla Regione stessa per la costituzione delle nuove strutture sanitarie extra-ospedaliere deputate all’esecuzione delle misure di sicurezza ex artt. 219 e 222 c.p..

Nel definire le modalità di utilizzo delle risorse destinate alla regione lombarda, la delibera in esame ha previsto la predisposizione di 240 posti letto da ottenere attraverso la riqualificazione di strutture già esistenti e la costruzione ex novo di una sola struttura. In particolare, nel provvedimento si prevede la costituzione di 12 residenze sanitarie, di 20 posti ciascuna, situate a Mariano Comense, Limbiate, Leno e Castiglione delle Stiviere (solo in quest’ultima sono previste 6 strutture per un totale di 120 posti letto), e che verranno gestite dalle relative Aziende Ospedaliere. Ognuna di esse accoglierà gli internati in base alla loro provenienza territoriale.

In secondo luogo, si prevede che l’organizzazione delle nuove strutture dovrà fondarsi sulla “diversificazione dei livelli di assistenza, dei profili di sicurezza e dell’offerta riabilitativa“. In questo senso si prevedono tre tipi di residenze: un primo tipo, ad “alta intensità terapeutico-riabilitativa e assistenziale”; un secondo tipo, ad “alta riabilitazione a media intensità assistenziale”; un terzo tipo, ad “alta riabilitazione a bassa intensità assistenziale”.

Le residenze ad “alta intensità terapeutico-assistenziale” (in tutto tre) dovranno farsi carico dei pazienti più pericolosi non dimissibili nel medio periodo (tra costoro vengono segnalati i trasgressori degli obblighi cui erano tenuti per l’esecuzione di licenze concesse ai sensi dell’art. 53 o.p. e durante l’esecuzione della libertà vigilata, applicata in sostituzione al ricovero in o.p.g. o c.c.c.)[7]. Tali strutture saranno gestite dal “gruppo di lavoro” di Castiglione delle Stiviere “in ragione ed in forza dell’apprezzabile sapere e saper fare – unico in Italia – maturato nel tempo nel trattamento di internati”[8].

Le altre due tipologie di strutture saranno dedicate ad internati la cui gestione risulti meno impegnativa e la cui dimissione sia prevedibile nel medio-breve periodo.

5. Dagli elementi fin qui esposti, risulta evidente come la delibera lombarda abbia attribuito a Castiglione delle Stiviere un ruolo centrale: soluzione del tutto ragionevole, posto che si tratta, come autorevolmente riconosciuto, di una struttura di assoluta eccellenza.

Come infatti emerge dalla Relazione della Commissione parlamentare di inchiesta sull’efficacia e l’efficienza del servizio sanitario nazionale (Commissione c.d. Marino),[9] a differenza degli altri cinque o.p.g., Castiglione delle Stiviere appare caratterizzato in tutto e per tutto dal primato della cura rispetto al controllo, nonché da un’offerta riabilitativa ricca e altamente qualificata: un giudizio che si fonda anche su indici di successo oggettivi, quali la bassissima percentuale di suicidi e l’elevato numero di dimissioni andato a buon fine[10].

6. Nonostante la delibera della Regione Lombardia rappresenti sicuramente un passo concreto verso l’attuazione della riforma, permangono seri dubbi sulla sua praticabilità.

Un primo profilo attiene alle tempistiche: vero è, come si è detto, che il termine per la chiusura delle vecchie strutture è stato prorogato di un anno (al 1° aprile 2014), tuttavia pare improbabile che si riesca a fare in pochi mesi ciò che non si è riusciti a fare in cinque anni (cioè dal 2008).

Un secondo profilo ha poi a che fare con il mancato snellimento o, per dire meglio, la situazione di attuale sovraffollamento in cui versano gli o.p.g.. Perché la riforma possa giungere in porto occorre aggredire le cause di questa situazione.

Una prima causa è, probabilmente, da ricondurre all’uso ‘generoso’, e forse non sempre necessario, delle misure di sicurezza detentive applicate, in via provvisoria, ex art. 206 c.p.[11]. Sotto questo aspetto sarebbe auspicabile una riflessione sulla necessità di limitare, quanto più possibile, l’uso di tali misure: non diversamente da quanto auspicato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nella sentenza Torreggiani c. Italia, con riferimento alla custodia cautelare in carcere[12].

Una seconda causa, collegata alla prima, è rappresentata dall’inadeguatezza dei Dipartimenti di salute mentale (d.s.m.), che avrebbero dovuto assorbire il flusso in uscita dagli o.p.g..

Le due cause, si diceva, sono legate l’una all’altra, poiché è proprio l’inadeguatezza delle strutture territoriali a giustificare l’ampio uso delle misure detentive; come è stato recentemente osservato, che i giudici di merito “non se la sono sentita (…) di orientare con decisione la loro bussola verso la misura di sicurezza non detentiva”[13].

Due sono le spie dell’inefficienza dei d.s.m.: da un lato, il c.d. fenomeno di rebound, ossia il ricovero in o.p.g. di un soggetto in precedenza già utente dei servizi psichiatrici territoriali (numerose sono, infatti, le ipotesi di conversione della libertà vigilata in ricovero in casa di cura e di custodia ex art. 232 co 3 c.p. in caso di aumento della pericolosità sociale); dall’altro, l’uso generoso delle “proroghe” degli ordini di ricovero, motivati non tanto dalla persistenza della condizione di pericolosità sociale dell’internato, quanto dall’impossibilità di una sua “gestione sul territorio”[14].

Ora, tale problema è particolarmente grave, considerando che la presa in carico da parte dei dipartimenti di salute mentale è, insieme alla prognosi di non recidività, condizione imprescindibile della dimissione, che deve sempre risultare “sicura”[15].

Alla luce di tutto ciò, ci sembra di poter affermare che ai fini della riforma appare essenziale un potenziamento dei servizi offerti dai d.s.m., ciò anche in considerazione delle caratteristiche dimensionali che dovranno presentare le nuove strutture[16]. Ad oggi, infatti, data la situazione di sovraffollamento, risulta difficile credere che il limite di venti posti-letto, previsto dal decreto del 1° ottobre 2012, possa essere rispettato.

7. In conclusione, qualche breve considerazione circa le prospettive della riforma.

Preliminarmente una precisazione terminologica, visto che nel dibattito pubblico ma non solo, si è parlato a fasi alterne di chiusura e di superamento degli o.p.g. (all’interno dello stesso d.l. 211/2011 vengono utilizzate entrambe le espressioni): il “superamento degli o.p.g.” di cui parla la legge, non significa “abolizione” del sistema delle misure di sicurezza detentive, poiché gli artt. 219 e 222 c.p., che prevedono il ricovero in o.p.g. e c.c.c., continuano ad esistere nel nostro ordinamento. Piuttosto, con tale espressione il legislatore intende alludere al superamento dell’attuale realtà degli o.p.g., della loro concreta configurazione nella prassi (con l’eccezione, unica, di Castiglione delle Stiviere)[17].

Questa, dunque, l’ottica con la quale va letta la delibera della Regione Lombardia in esame: la conservazione, previa ristrutturazione, dell’o.p.g. di Castiglione delle Stiviere è a nostro avviso in linea con lo spirito della riforma. Anzi: la delibera fa tirare un sospiro di sollievo a chi si domandava, non senza preoccupazione, quale sarebbe stata la sorte di quella struttura.

Ed effettivamente, sarebbe stato del tutto inopportuno eliminare una realtà, unica in Italia, così ben funzionante: la conservazione di questo ospedale psichiatrico giudiziario fa sperare che esso possa fungere da modello per il ripensamento delle nuove strutture.

Quanto poi all’attuabilità della riforma in Lombardia, è ragionevole pensare che le progettate riqualificazioni delle varie strutture regionali sarà facilitata dall’esistenza sul territorio dell’o.p.g. di Castiglione delle Stiviere. È infatti plausibile ritenere che tale struttura ormai consolidata e ‘rodata’, che dovrà ospitare 120 dei 240 internati previsti nel programma, costituirà la principale risposta per il macro-bacino della Regione Lombardia. E forse, con una nota di cauto ottimismo, possiamo pensare che la riforma, almeno in questa regione, potrà realizzarsi – se non proprio entro il termine previsto dell’aprile 2014 – in tempi non eccessivamente remoti.

[1] A differenza di quanto si sarebbe portati a pensare, gli o.p.g. non ospitano esclusivamente i soggetti sottoposti alla misura di sicurezza del ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario prevista dall’art. 222 c.p.. All’interno degli istituti, infatti, sono ricoverati anche soggetti sottoposti al regime della casa di cura e di custodia; imputati sottoposti all’applicazione in via provvisoria del ricovero in o.p.g. e c.c.c. (art. 206 c.p.); condannati affetti da infermità psichica sopravvenuta (art. 148 c.p.); soggetti sottoposti a una misura di sicurezza detentiva non psichiatrica che risultino colpiti, in corso di esecuzione della stessa, da un’infermità psichica (art. 212 c.p.); condannati e imputati bisognosi di osservazione psichiatrica (art. 112 co. 1 e 2 D.P.R. 230/2000); minorati psichici colpiti, durante la detenzione, da un’infermità psichica inidonea a dare luogo al ricovero ex artt. 219 o 222 c.p. (art. 111 co. 5 D.P.R. 230/2000). Cfr. sul punto F. DELLA CASA, Basta con gli OPG! La rimozione di un “fossile vivente” quale primo passo di un arduo percorso riformatore, in Rivista Italiana di Diritto e Procedura Penale, 2013, p. 66.

[2] Castiglione delle Stiviere, infatti, è presidio del Servizio Sanitario Nazionale (Azienda Ospedaliera Carlo Poma) fin dalla sua nascita, al contrario degli altri cinque o.p.g. presenti sul territorio : Aversa, Napoli, Reggio Emilia, Montelupo Fiorentino, Barcellona Pozzo di Gotto.

[3] Dal 2008 al 2011 si è addirittura passati da 1200 a 1350 internati (dati tratti dalla relazione del Direttore dell’o.p.g. di Castiglione delle Stiviere, Dott. Straticò, tenuta presso l’Università Statale di Milano in data 22 maggio 2012).

[4] Cfr. nota n. 3.

[5] F. DELLA CASA, Basta con gli OPG!, cit., p. 66. Tra gli altri interventi di Regioni diverse dalla Lombardia si annoverano: il “Programma regionale per il definitivo superamento degli Ospedali Psichiatrici Giudiziari della Regione Campania ex Allegato C al D.P.C.M. 1 aprile 2008 e Legge 17 Febbraio 2012, m. 9, art. 3-ter“; l’ “Approvazione schema di accordo tra la Regione Toscana, la Regione Liguria, la Regione Sardegna e la Regione Umbria, per il superamento dell’Ospedale Psichiatrico Giudiziario di Montelupo Fiorentino”; da parte della Regione Lazio: Recepimento dell’Accordo in Conferenza Unificata recante “Integrazioni agli indirizzi di carattere prioritario sugli interventi negli Ospedali Psichiatrici Giudiziari (OPG) e le Case di Cura e Custodia (CCC) del 13 ottobre 2011; Approvazione schema di “Accordo di Programma tra le Regioni Abruzzo, Campania, Lazio e Molise per la realizzazione di forme di collaborazione e di coordinamento e per il miglioramento e la valutazione dell’efficienza e dell’efficacia degli interventi mirati alla realizzazione del programma di superamento degli O.P.G.”.; Approvazione Piano sperimentale denominato “Creazione di una rete di presa in carico dei soggetti ex internati negli Ospedali Psichiatrici Giudiziari (O.P.G.) provenienti dal territorio della Regione Lazio”.

[6] In particolare si deve al d.P.C.M. 7 febbraio 2013 (emanato in attuazione della procedura di riparto dei fondi prevista dall’art. 3-ter d.l. 211/2011) la previsione dell’obbligo, per ciascuna regione, di presentare specifico programma di utilizzo” delle risorse entro 60 giorni dalla pubblicazione del decreto stesso.

[7] Si vedano le sentenze della Corte Costituzionale 18 luglio 2003, n. 253 (in Cass. Pen. 2003, p. 3697) e 29 novembre 2004, n. 367 (in Cass. Pen. 2005, p. 747) le quali auspicarono il ricorso alla libertà vigilata al posto del ricovero in o.p.g. ogni qual volta sia possibile contenere la pericolosità sociale del soggetto in modo meno afflittivo sulla sua libertà personale.

[8] Cfr. testo dell’Allegato A della deliberazione, p. 17.

[9] La Commissione, istituita con deliberazione del Senato il 30 luglio 2008, effettuò i sopralluoghi presso i sei o.p.g. nel giugno-luglio 2010. La Relazione è reperibile sul sito www.senato.it.

[10] Cfr. nota n. 3.

[11] A tal riguardo basta pensare che al 15 febbraio 2012 a Castiglione delle Stiviere su un numero totale di 302 internati 96 erano sottoposti al regime di cui all’art. 206 c.p.. Cfr. nota n. 3

[12] Sez. II, sent. 8 gennaio 2013, Torreggiani e a. c. Italia, ric. n. 43517/09, 46882/09, 55400/09, 57875/09, 61535/09, 35315/10 e 37818/10. La Corte Europea richiama a tal proposito “le raccomandazioni Rec (99)22 e Rec (2006)13 del Comitato dei Ministri che invitano gli Stati, ed in particolare pubblici ministeri e giudici, a ricorre il più ampiamente possibile alle misure alternative alla detenzione e a riorientare la loro politica penale verso un minor ricorso alla detenzione allo scopo, tra l’altro, di ridurre la crescita della popolazione carceraria (§ 95)”. Cfr. F. VIGANO’, Sentenza pilota della Corte EDU sul sovraffollamento delle carceri italiane: il nostro Paese chiamato all’adozione di rimedi strutturali entro il termine di un anno, in questa Rivista, 9 gennaio 2013.

[13] F. DELLA CASA, Basta con gli OPG!, cit., p. 73.

[14] Ivi, p. 80.

[15] Cfr. nota n. 3.

[16] Il potenziamento dei d.s.m. sarebbe funzionale, inoltre, per restituire operatività a due importanti pronunce della Corte Costituzionale (Sentenze nn. 253/2003 e 367/2004, cfr. supra nota n. 7), che hanno dato avvio, in via ‘informale’, e ancora prima del D.P.C.M., al superamento delle misure di sicurezza detentive in ambito psichiatrico. La Corte, infatti, ha dettato come misura di sicurezza principe la meno afflittiva libertà vigilata, laddove sufficiente a contenere la pericolosità sociale del soggetto. Nella prassi applicativa delle due pronunce si sono riscontrate le stesse difficoltà contro cui si è scontrata la normativa del 2008, cosa che non lascia presagire nulla di buono circa la capacità dell’ordinamento di “superare” il sistema delle misure di sicurezza detentive. Nella prassi applicativa della giurisprudenza costituzionale si è avuto, infatti, un generico fallimento delle misure di sicurezza non detentive dovuto proprio alla difficoltà della presa in carico sul territorio dei condannati da parte dei D.S.M., condizione, questa, stabilita dall’art. 232 c.p., il quale consente l’applicabilità della libertà vigilata al soggetto in stato di infermità psichica, solo quando sia possibile affidarlo “a istituti di assistenza sociale”. Tale difficoltà è inoltre accentuata dall’incapacità della famiglia di origine a facilitare il reinserimento sociale dell’ex-internato, dal momento che essa, struttura fisiologica di “accoglienza”, rappresenta anche un coacervo di grandissima conflittualità e di diffidenza nei confronti di colui che dovrebbe far ritorno ad una vita non istituzionalizzata.

[17] Cfr. F. DELLA CASA, Basta con gli OPG!, p. 82, il quale esprime questo concetto affermando che “la riforma è intervenuta ‘a valle'”.

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